Quadratur des Kreises
Kleiner, weiblicher, besser – eine Reform des Wahlrechts für den Bundestag
Von Thomas Oppermann und Stefan Klecha
Wahlrecht ist angewandtes Verfassungsrecht. Die Grundzüge sind in Artikel 38 des Grundgesetzes festgelegt: Die Abgeordneten werden in allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen gewählt. Im Wahlgesetz werden Elemente des Mehrheitswahlrechts und des Verhältniswahlrechts kombiniert. Das gibt den Wählern eine doppelte Gestaltungsmacht: Mit der Erststimme können sie über ihren regionalen Vertreter bestimmen und mit der Zweitstimme über die Mehrheitsverhältnisse im Bundestag entscheiden. Dieses Wahlrecht hat über Jahrzehnte stabile Parlamentsmehrheiten hervorgebracht und gleichzeitig dafür gesorgt, dass die unterschiedlichen politischen Strömungen im Parlament entsprechend ihrer Größe vertreten sind.
Allerdings fallen zwei unbefriedigende Konsequenzen ins Auge: Der Bundestag ist zu groß und Frauen sind in ihm unterrepräsentiert.
Die gesetzliche Mitgliederzahl des Bundestages beträgt 598. Seine tatsächliche Größe hängt jedoch von Überhang- und Ausgleichsmandaten ab. Überhangmandate entstehen, wenn eine Partei in einem Bundesland mehr Direktmandate erringt als ihr gemäß ihrem Zweitstimmenergebnis zustehen würden. Das war 2017 insbesondere in Bayern der Fall, als die CSU 38,8 Prozent der Zweitstimmen auf sich vereinigte, aber allein aufgrund der gewonnenen Wahlkreise 50 Prozent der dortigen Bundestagsmandate erlangte.
Eine von Wahl zu Wahl anwachsende Zahl von Überhangmandaten hat phasenweise das Zweitstimmenergebnis erkennbar verzerrt. Nach einer Verfassungsbeschwerde der Bundestagsfraktionen von SPD und Grünen sowie von mehr als 3000 Bürgern erklärte das Bundesverfassungsgericht im Juli 2012 das bis dahin geltende Verfahren für unwirksam und verlangte, dass Überhangmandate ab einer bestimmten Größe ausgeglichen werden müssen. Daraufhin einigten sich die damaligen Koalitionsfraktionen CDU/CSU und FDP und die oppositionellen Fraktionen von SPD und Grünen auf die Einführung von Ausgleichsmandaten ab der Bundestagswahl 2013.
Seitdem sind die Parteien wieder entsprechend ihres Zweitstimmenergebnisses im Bundestag vertreten, allerdings mit dem Folgeproblem eines Bundestages, der regelmäßig mehr als die eigentlich vorgesehenen 598 Mandatsträger zählt. So gab es in der 18. Wahlperiode bereits 631 und gibt es in der laufenden 19. Wahlperiode 709 Abgeordnete. Nur zwei nationale Parlamentskammern sind größer: das britische Oberhaus (792 Abgeordnete) und der chinesische Nationale Volkskongress (ca. 3000 Abgeordnete). Zwar relativiert sich die hohe Zahl von Abgeordneten im Bundestag etwas, wenn man sie in Relation zur Bevölkerung setzt, gleichwohl stößt die Arbeitsfähigkeit des Parlaments an ihre Grenzen.
Das zweite Problem ist der niedrige Frauenanteil, der besonders die Bundestagsfraktionen von CDU/CSU, FDP und AfD betrifft. 100 Jahre nach Einführung des Frauenwahlrechts ist der Frauenanteil im Deutschen Bundestag von 36,6 % in der letzten auf knapp 31 % in der laufenden Wahlperiode gesunken. Das ist zwar kein Verstoß gegen Artikel 38 GG, Handlungsbedarf besteht aber mit Blick auf Artikel 3 Abs. 2 S. 2 GG, der die staatlichen Institutionen verpflichtet, auf die tatsächliche Gleichberechtigung hinzuwirken.
Einige Parteien haben versucht, dieses Problem durch eine Quote bei der Listenaufstellung zu lösen. Das ist nur zum Teil erfolgreich. Erstens machen das nicht alle Parteien und zweitens sind die Wahlkreise weit überwiegend mit direkt gewählten männlichen Bewerbern besetzt. Die Kandidatur um ein Direktmandat ist dabei in allen Parteien – von wenigen prominenten Ausnahmen abgesehen – die Voraussetzung für einen aussichtsreichen Listenplatz. Daher ist es wenig zielführend, sich allein von einer Quote auf den Landeslisten eine Erhöhung des Frauenanteils zu versprechen.
Die Lösung der beschriebenen Probleme wird oft als Quadratur des Kreises beschrieben. Wir schlagen eine Lösung vor, die den Bundestag wieder verkleinert und den Frauenanteil erhöht:
Um den Bundestag wieder in die Größenordnung der gesetzlichen Mitgliederzahl zu bringen, ist es notwendig, die Zahl der Überhangmandate zu reduzieren. Mit ihnen muss auch in Zukunft gerechnet werden, selbst wenn die Bindekraft der beiden großen Parteien abgenommen hat. Denn sie haben trotz einzelner von AfD, Linken und Grünen direkt gewonnenen Wahlkreisen in den meisten Regionen faktisch immer noch ein Monopol auf die Erlangung der Direktmandate. Je geringer die Zahl der direkt gewählten Abgeordneten ist, desto unwahrscheinlicher ist das Auftreten eines Überhangs einer Partei. Wenn die Zahl der in den Wahlkreisen gewählten Abgeordneten von 299 auf 240 vermindert wird, entsteht ein Puffer von 59 Mandaten, der im Falle von Überhang- und Ausgleichsmandaten ausgeschöpft werden kann. Soweit Überhang- und Ausgleichsmandate nicht entstehen, kann der Puffer bis zur gesetzlichen Anzahl von 598 Abgeordneten mit Listenmandaten aufgefüllt werden.
Wie hätte sich das bei den letzten Bundestagswahlen ausgewirkt? Da in einigen Bundesländern alle oder fast alle Direktmandate an jeweils eine Partei gegangen sind, kann man recht gut abschätzen, wie viele Direktmandate weniger angefallen wären und wie sich dadurch die Zahl der Überhangmandate vermindert hätte. Die Größe des Deutschen Bundestags hätte dann wohl zwischen 607 und 621 Abgeordneten gelegen, also knapp 100 Abgeordnete weniger.
Um den Anteil weiblicher Abgeordneter zu erhöhen, könnte die Idee des Politikwissenschaftlers Joachim Behnke aufgegriffen und fortentwickelt werden, Einpersonen-Wahlkreise durch Zweipersonenwahlkreise zu ersetzen, für die jede Partei zwei Vorschläge einreichen kann. Bei 240 Direktmandaten blieben noch 120 Wahlkreise mit jeweils etwa 600.000 Bürgern. In den vergrößerten Wahlkreisen könnte man dann mit einer Stimme eine weibliche Abgeordnete direkt wählen und mit einer anderen Stimme einen männlichen Abgeordneten. Die bisherige Zweitstimme würde als Landeslistenstimme zur Drittstimme werden. Dadurch wäre im Ergebnis sichergestellt, dass jeder Wahlkreis von einer Abgeordneten und einem Abgeordneten vertreten würde. Durch diese Maßnahme würde der Anteil der direkt gewählten Frauen automatisch auf 50 % steigen. Außerdem erhielten die Wähler mehr Gestaltungsmacht. So kann es durchaus sein, dass der Mann mit den meisten Stimmen einer anderen Partei angehört als die Frau mit den meisten Stimmen.
Die von uns vorgeschlagenen Änderungen sind weitreichend und sollten erst zu Beginn der übernächsten Wahlperiode greifen.
Der Charme dieser Lösung: Die Wahlkreise werden größer, aber sie werden doppelt besetzt. Der Bundestag wird kleiner, aber wieder arbeitsfähiger. Die Entscheidungsmöglichkeiten der Wähler bleiben erhalten und werden sogar erweitert. Fazit: Der Bundestag wird kleiner, weiblicher und – vermutlich – besser.
Thomas Oppermann ist Vizepräsident des Deutschen Bundestages und Bundestagsabgeordneter der SPD. Priv-Doz. Dr. Stefan Klecha ist Politikwissenschaftler an der Universität Göttingen.
Der Beitrag Gastbeitrag „Quadratur des Kreises“ (FAZ), 06. Dezember 2018 erschien zuerst auf SPD - Vertrauen in Deutschland | Thomas Oppermann, MdB.